O
art. 70, § 1º, da Lei 9.605/98[1]
conferiu às autoridades integrantes do SISNAMA o poder-dever de lavrar auto de
infração ambiental e instaurar processo administrativo. O inciso IV do artigo
6º da Lei 6.938/81 definiu o IBAMA como órgão executor do SISNAMA, portanto,
como seu integrante.
O agente de
defesa florestal, quando atuar na condição de representante do IBAMA, entidade
envolvida com a defesa e preservação do meio ambiente garante, essencialmente,
o exercício do poder de polícia de que esta é detentora. Esse agente pode ser
servidor estável, ainda que seu ingresso e atribuições originárias não
tenham sido para o exercício de fiscalização.
Verifica-se
a competência e legitimidade do agente autuante por força do que determina a
Lei, de caráter especial, nº 9.605/98. A Lei nº 10.410/02 não torna
incompatível a designação de técnico administrativo ou ambiental para exercer
função de fiscalização ante a falta de carreira específica de fiscal e em face
do preceito legal da lei nº 9.605/98. A interpretação conforme a Constituição Federal,
art. 225, nos conduz a colocação de que seja acolhida a posição que prestigia a
proteção ambiental, mormente quando a parte autuada defende a impunidade às
infrações ambientais e o esvaziamento do poder de polícia ambiental, sob o
argumento oposto.
A Lei nº 9.605/98 -
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências – é lei especial
e que tem por desiderato certo e determinado, regular o exercício do poder de
polícia do Órgão Ambiental o IBAMA, em especial quanto à atividade de
fiscalização.
Já
a Lei nº 10.410/02 decorreu de inúmeros movimentos paredistas dos servidores do
IBAMA para que houvesse uma reestruturação da carreira da Autarquia tendo a Lei no 10.410, de 11 de janeiro de
2002 criado a Carreira de Especialista em Meio Ambiente, composta pelos
cargos de Gestor Ambiental, Gestor Administrativo, Analista Ambiental, Analista
Administrativo, Técnico Ambiental, Técnico Administrativo e Auxiliar
Administrativo, abrangendo os cargos de pessoal do Ministério do Meio Ambiente
– MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, acrescentado do
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico
Mendes. (Redação
dada pela Lei nº 13.026, de 2014).
Em seguida, dando continuidade
ao processo de conquistas salariais dos servidores da Autarquia Federal, foi
editada a Lei no 10.472/02, visando
regulamentar o enquadramento e assim determinou:
“Art. 1o Os servidores
ocupantes dos atuais cargos efetivos do Quadro de Pessoal do Ministério do Meio
Ambiente – MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, alcançados pelo § 1o do art. 1o da
Lei no 10.410, de 11 de janeiro de 2002, serão posicionados nas
Tabelas de Vencimentos constantes dos Anexos I, II e III da mencionada Lei, a
partir de 1o de maio de 2002, em Classes e Padrões com vencimento igual ou imediatamente superior aos
vencimentos dos cargos originários, nos termos do art. 1o
da Lei no 8.852, de 4 de fevereiro de 1994.”
Posteriormente, a Lei No 10.775/03, determinou fosse
contado todo tempo de serviço a título de enquadramento:
“Art. 1º Os servidores dos Quadros de Pessoal
do Ministério do Meio Ambiente - MMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA ocupantes de cargos da Carreira de
Especialista em Meio Ambiente serão enquadrados nas tabelas de vencimentos, de
que tratam os Anexos I, II e III da Lei no 10.410, de 11 de janeiro
de 2002, de acordo com o tempo de serviço público federal, apurado na data de
vigência desta Lei, observando-se os seguintes critérios:
I - um padrão a cada dois vírgula trinta e um
anos, para os servidores ocupantes dos cargos de Gestor Ambiental, Gestor
Administrativo, Analista Ambiental e Analista Administrativo;
II - um padrão a cada dois anos, para os
servidores ocupantes dos cargos de Técnico Ambiental e Técnico Administrativo;
e
III - um padrão a cada dois vírgula cinco
anos, para os servidores ocupantes dos cargos de Auxiliar Administrativo.
Parágrafo
único. Os efeitos financeiros do disposto neste artigo retroagirão a 1º
de outubro de 2003.”
Como se percebe da leitura das leis
referidas elas não tiveram qualquer pretensão de regular o poder de polícia do
IBAMA, tanto que, em momento algum, há qualquer alusão ao art. 70, §1º, da Lei
nº 9.605, de 1998, nem a sua matéria foi tratada nas referidas leis de caráter
funcional.
Poder-se-ia pensar que o ideal seria a
criação de uma carreira específica de Fiscal para exercer a fiscalização –
órgão executor da proteção ambiental e da política nacional do meio ambiente.
Contudo, não foi essa a opção do legislador que expressamente autorizou a
designação de servidores do SISNAMA para o exercício dessa atividade.
A razão para
essa forma de estruturar os Órgãos é compreensível. O Brasil tem dimensões
continentais, apresenta-se bem mais eficiente e presente o compartilhamento da
atribuição de fiscalização entre os diversos integrantes do SISNAMA, razão pela
qual a Lei nº 9.605/98, orientada para obter a máxima proteção ambiental, autorizou
a designação pontual de servidores para o exercício da fiscalização e repressão
às infrações ambientais.
Por igual, a
Constituição Federal ao estabelecer a competência comum a todos os entes
federativos para a proteção do meio ambiente (art. 23, VI) bem traduz a
preocupação para que o Estado sempre adote a posição que importe em maior
proteção ao meio ambiente.
O E. Tribunal Regional Federal da 1ª Região,
por inúmeras vezes, foi instado a analisar a validade dos autos de infração
lavrados pelo IBAMA e, por força do disposto na lei específica nº 9.605/98,
conjugada com a Lei nº 7.735/89 – que criou o IBAMA – sedimentou o poder-dever
do IBAMA de agir nos exatos termos do que autoriza o §1º, do art. 70, da Lei nº
9.605/98:
“Trata-se,
inclusive, de poder-dever do IBAMA, decorrente da Lei nº 7.735/89, que criou a
autarquia com a finalidade de executar a política nacional de meio ambiente,
nos termos como prevista pelo art. 225 da Constituição Federal.
A
Lei nº 9.605/98, que disciplina as sanções penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, em seu artigo 70, § 1º,
estabelece a competência do IBAMA, enquanto órgão ambiental integrante do
Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, para fiscalizar, autuar e instaurar
processo administrativo contra condutas lesivas ao meio ambiente, verbis:
“Art. 70. Considera-se
infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras
jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
§ 1º São autoridades
competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo
administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema
Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de
fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da
Marinha.”
Não
vejo, pois, como afastar a competência do IBAMA para a prática dos atos
impugnados, visto que o ordenamento jurídico o autoriza e legitima a tanto.”
(TRF
1ª Região - AMS nº 2003.34.00.000362-8 – Rel. Des. Selene Maria de Almeida)
É preciso atentar que a Lei nº 10.410/02 não
tratou a matéria regulada pela Lei nº 9.605/98. A Lei nº 10.410/02, ao
reestruturar os cargos efetivos do IBAMA, apenas definiu sobre quais cargos
poderia haver a designação para atividade de fiscalização já que nenhum dos
cargos, da mesma forma que ocorria antes da Lei nº 10.410/02, detém direta e
explícita competência para fiscalizar. E essa forma de designação, demonstrou
ter dado concretude à maior proteção ambiental.
É salutar deixar claro que a Portaria
prevista no art. 70, §1º, da Lei nº 9.605/98, não cria atribuição não prevista
em lei, apenas designa servidor de órgãos que tem atribuição para desempenhar
as competências do IBAMA.
Essa forma de designação de servidores não
oferecia mácula, tanto que a o art. 33, da Lei nº 4.771/65, já previu essa
mesma sistemática, ampliando ao máximo a rede de proteção ao meio ambiente,
doravante revogado pela LEI Nº 12.651, DE 25
DE MAIO DE 2012.
Dizia:
“Art.
33. São autoridades competentes para
instaurar, presidir e proceder a inquéritos policiais, lavrar autos de prisão
em flagrante e intentar a ação penal, nos casos de crimes ou contravenções,
previstos nesta Lei, ou em outras leis e que tenham por objeto florestas e
demais formas de vegetação, instrumentos de trabalho, documentos e produtos
procedentes das mesmas:
a)
as indicadas no Código de Processo Penal;
b)
os funcionários da repartição florestal
e de autarquias, com atribuições correlatas, designados para a atividade de
fiscalização.”
O
art. 17-Q, da Lei nº 6.938/81, indo em direção da validade e vigência do art.
70, §1º, da Lei nº 9.605/98, estabelece a possibilidade de celebração de
Convênio com os demais entes da federação para fins de desempenho da atividade
de fiscalização, portanto, de forma
incontroversa, sedimenta o caráter de lei especial das Leis nº 6.938/81 e
9.605/98 para o trato da questão afeta à fiscalização ambiental. Vejamos o
que dispõe o preceito citado:
“Art.
17-Q. É o Ibama autorizado a celebrar convênios com os Estados, os Municípios e
o Distrito Federal para desempenharem
atividades de fiscalização ambiental, podendo repassar-lhes parcela da
receita obtida com a TCFA." (Redação dada pela Lei nº 10.165, de
2000)
A lei de crimes ambientais e repressão às
infrações ao meio ambiente, como norma especial, estipula de forma específica
que, em relação à atividade de fiscalização, todos os servidores integrantes
dos órgãos do SISNAMA podem ser designados como autoridades competentes para
esse mister.
Não havia qualquer incompatibilidade de
designação de servidores técnicos administrativos, era o que dispunha a Lei nº
10.410/02 na redação original. Atualmente ocorreu a criação do cargo de
analista ambiental e do técnico ambiental. Prevê o art.6º, da mencionada lei:
“Art. 6o ...
Parágrafo
único. O exercício das atividades de fiscalização pelos titulares dos
cargos de Técnico Ambiental deverá ser precedido de ato de designação próprio
da autoridade ambiental à qual estejam vinculados e dar-se-á na forma de norma a
ser baixada pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade – Instituto Chico Mendes, conforme o Quadro de Pessoal a que
pertencerem. (Redação dada pela
Lei nº 11.516, 2007)
Art. 7o Constitui atribuição do cargo de
Técnico Administrativo a atuação em atividades administrativas e logísticas de
apoio relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo
do Ibama e do Instituto Chico Mendes. (Redação dada pela
Lei nº 13.026, de 2014)
Observe-se que a lavratura de auto de
infração é atividade administrativa vinculada cujos elementos de formação são
estabelecidos em lei.
Se não há carreira específica para
fiscalização e há, por certo, norma legal vigente que determina a designação de
servidores para exercício de fiscalização, não há qualquer impedimento legal para
que servidor de nível técnico seja designado para exercer função de
fiscalização, contudo, após treinamento.
Em
conclusão, ao restar expressamente autorizado pela Lei n. 9.605/98, art. 70, §1º,
o técnico administrativo que tem atribuição para exercer atividades
administrativas afetas às competências do órgão, detém, também, competência
para lavrar autos de infração, visto que, no âmbito do direito administrativo,
se trata de atuação plenamente vinculada, desde que haja .
Vejamos
que a atividade de fiscalização das ocorrências ambientais é vinculada, ou
seja, não resta margem de discricionariedade para o agente público que tem os
parâmetros da lei de crimes ambientais e dos seus regulamentos para exercer seu
munus público.
A
Portaria IBAMA nº 11 de 10/06/2009 ao
regular a atividade de fiscalização da Entidade Pública estabeleceu a
necessidade de treinamento específico para os servidores que atuarão na área de
fiscalização, além de estabelecer o modo de agir dos agentes. Vide o
regulamento no endereço eletrônico: http://www.icmbio.gov.br/cepsul/images/stories/legislacao/Portaria/2009/p_ibama_11_2009_regimentointernofiscalizacao_revoga_p_ibama_53_1998.pdf
[1] Art.
70....
§
1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de
fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da
Marinha.
§ 2º Qualquer
pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigir representação às
autoridades relacionadas no parágrafo anterior, para efeito do exercício do seu
poder de polícia.
§ 3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração
ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo
administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade.
§ 4º As infrações ambientais são apuradas em processo
administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório,
observadas as disposições desta Lei.
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